城镇化：法治必须先行

　　在城镇化建设中，他们希望道路宽一些，绿化多一些，住房明亮温暖些，出门脚上泥泞少一些；他们希望家乡的产业多一些，能就近就业、工作稳定，还能照顾一家老小；他们希望城里的教育、医疗、养老等方面公共财政投入更多地延伸到乡镇，他们更希望下一代能享受到这一切……随着新型城镇化的不断推进，他们的希望和梦想将渐行渐近。

“点灯靠油，耕地靠牛。”——这是千百年来中国自然经济条件下农村生活方式与生产方式真实、形象的写照。而“城镇化”——新一届中国领导人吹响的号角，将使以户为单位的耕作成为历史，从而搬掉横亘在农业集约化生产面前的“顽石”；也将使数亿农民甩掉裤脚上的泥土，走进“楼上楼下”，过上“电灯电话”的生活。

然而，梦想能否实现，并不仅仅是在城镇给农民建一处小区，并不在于他们暂时在城镇拥有一套住房，而在于：他们能否带着一点转让土地而得到的原始积累来到城镇，能否摆脱“农民”这一自然与人为叠加的烙印来到城镇，能否得到与城市居民同等的社会保障……没有这些，他们将赤手空拳地来，赤手空拳地去；没有这些，中国的城镇化将永远是不能实现的口号。

中国城镇化——这一将载入史册的浩大工程的实现，其关键之一取决于顶层设计中的法制改革。

城镇化，法治必须先行。

土地制度改革：

确认农民权益

对于绝大多数想成为市民的农民，进城，首先手中得有积累，而显然，祖祖辈辈留下的土地，是他们唯一可以依仗的资产。关键是这份唯一的资产能否取得公平的市场溢价。

对此问题，全国人大代表、中国社科院农村发展研究所学部委员张晓山认为，这些年大规模的国有土地出让，其中很大一部分是农民集体所有用地被国家征用后变为国有，在拍卖使用权的过程当中土地的增值收益实际上是被地方政府拿去了。所以首先要通过确权、颁证把谁能够对这些“家底儿”拥有所有权搞清楚，并且公示，由村民签字，这样农民的财产权利的保护就有了一个坚实的产权基础。张晓山说：“现行土地管理法是要修改的，因为现在只要搞建设，就要把土地征为国有，其实只要管住规划就可以了。只要土地是建设用地，纳入了规划，那么就可以自主开发利用，并培育好农村基层的民主和监督机制。”

在基层代表们的发言和建议中，土地问题也是核心。全国人大代表、广东省茂名市茂南三高良种繁殖基地场长李瑞伟表示，在农村，土地属集体所有，农户从集体取得承包经营权，并不是所有权，经营权的期限也不是很长，“农村土地不能抵押，贷款很困难，农户要扩大生产规模，要搞家庭农场，很难筹到资金。考虑到这些因素，社会资本不敢大胆往农村投，不敢冒这个风险。”李瑞伟说，温家宝同志在政府工作报告中提到了扩大农村土地确权试点，是一个非常大的进步，希望尽快在农村推广开来。

户籍制度改革：

摘掉“农民”帽子

户籍制度构筑了两种身份在利益上的严重不平等，但审慎的户改政策显然不能满足当前急迫的需求。在今年两会上，推进户籍制度改革的呼声高涨，与会的代表认为，新型城镇化的核心是人的城镇化，当前迫切需要解决的是农业转移人口的“市民化”。

全国人大代表、北京市天达律师事务所主任李大进说：“农民失去土地之后，最重要的是短期安置和长远利益如何兼顾的问题，他们怎么生活？需要有一个基本的保障，这些问题应该从最一开始就考虑到。”

全国人大代表、山东省滨州市市委书记张光峰认为，光靠土地城镇化是无法达到真正的城镇化的，而“户籍制度是农民工市民化的最大保障。没有户籍制度的改革，也就没有真正的城镇化。”

全国人大代表、山东省枣庄市富东针织服装有限公司员工周惠很认同张光峰的观点，她说：“目前农民到城镇落户的条件仍很苛刻，国家需要为农民工享受市民待遇打通出路。比如，职工虽然拿到了居住证，但孩子还是不能解决诸如上学等涉及户籍的问题。”

对于个别城市吸纳外来人口落户设定的条件，张晓山说：“现在总说‘要把一部分符合条件的农民工纳入到市民’，谁符合条件，符合什么条件，要有进一步的落实……有些地方给人提供不同的选择，像深圳搞的外来入户积分制，虽然现在来看门槛有点高，但不同地方可以有不同的门槛……”

公共服务并轨：

城乡居民同权

户籍制度要改，但户籍只是一张纸，农民市民化，要穿上市民的就业、教育、医疗、住房、养老这“5件衣服”，实现常住人口的基本公共服务均等化，这是需要法律保障的大量公共投入。

对此，全国人大代表、江苏省苏州市市长周乃翔介绍了苏州的经验与设想：以统筹城乡一体发展推进新型城镇化，目的是让城乡居民平等共享幸福生活。苏州将通过“三集中”，即农户向社区集中、承包耕地向规模经营集中、工业企业向园区集中；“三置换”，即农户将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权和城镇住房；“三并轨”，即城乡低保标准、养老保险和居民医疗保险；“三大合作”，即社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作等改革措施，建设和发展小城镇，提高公共服务均等化水平，进一步缩小城乡差距。

但有些地方显然已经走在了前面。全国人大代表、安徽省铜陵市市长侯淅珉介绍，目前铜陵市城乡一体化改革两个项目已经初步完成，首先是户籍制度改革，实行了城乡居民户籍登记一体化，对流动人口实行流动人口居住证制度。而该市在就业、医疗、养老、教育、保障房等社会保障制度方面也已基本实现一体化，实现了城乡低保的并轨和城乡养老制度并轨。今年4月城乡居民低保统一提高到每人每月355元，城乡居民养老保险参保19.29万人，其中新农保参保18.1万人。同时保障性住房的覆盖面不断扩大，首次将农村居民纳入城镇住房保障范围。